Sentencia A. 1652/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1652/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1652 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-3218

 

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de la misma ciudad.

 

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política, profiere el presente auto con fundamento en las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones[1]. El 16 de diciembre de 2016, el señor Didier Andrés Rodríguez Jaramillo, mediante apoderado judicial, interpuso demanda ordinaria laboral de mayor cuantía[2] en contra de la Empresa para la Seguridad Urbana –en adelante ESU o la ESU- y del municipio de Medellín. El objeto de la demanda es que se declare la existencia de una relación laboral entre el demandante y la ESU -vinculada al Municipio de Medellín-, desde el 27 de enero de 2006 hasta el 28 de febrero de 2013. Asimismo, solicitó el pago de cesantías, vacaciones; indemnización por sanción moratoria respecto a los salarios y cesantías; reembolso de lo pagado por aportes al sistema de seguridad social y por retención en la fuente. Como sustento de lo anterior, adujo que trabajó para Metroseguridad (hoy Empresa para la Seguridad Urbana -ESU-)[3] de manera ininterrumpida, desde el 27 de enero de 2006 hasta el 28 de febrero de 2013. Del mismo modo, alegó que desde el 27 de enero de 2006 hasta el 30 de abril de 2011, laboró para la ESU “bajo la modalidad de simulados contratos de prestación de servicios” y que, entre el 1° de mayo de 2011 y el 28 de febrero de 2013, “estuvo vinculado [formalmente] como trabajador en misión” durante un año, por lo que debió suscribir sucesivos contratos de trabajo por “realización de obra o labor contratada” con Jiro S.A. y Misión Empresarial S.A, “supuestamente” en calidad de trabajador en misión de la ESU. Sostuvo que estas dos empresas son temporales y, en consecuencia, simples intermediarios de la ESU”. Por otro lado, destacó que, durante su relación laboral, se desempeñó como “defensor del espacio público”, cumplió jornada de trabajo, recibió salario mensual y destacó que la ESU ejercía “poder subordinante”. Del mismo modo, el demandante adujo que las demandadas nunca consignaron sus cesantías a un fondo especializado y fue desvinculado sin causa legal el 28 de febrero de 2013. Como fundamento para demandar al municipio, mencionó que la ESU se encuentra “adscrita” a la entidad territorial y que entre ellas se suscribieron varios convenios interadministrativos con el fin de desarrollar estrategias tendientes a la recuperación del espacio público, lo cual guarda estrecha relación con las funciones que desempeñó durante la vigencia de la presunta relación laboral. Asimismo, sostuvo que el 29 de enero de 2016 realizó una reclamación ante la ESU en procura de salvaguardar sus “derechos laborales”, cuya respuesta fue negativa. Por último, señaló que el 2 de febrero de 2016, interpuso “reclamación administrativa” ante el municipio de Medellín, sin obtener respuesta.

 

2. Decisión de la jurisdicción ordinaria laboral[4]. El 2 de junio de 2022, el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Medellín declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos del circuito de Medellín. Indicó que la ESU es una empresa industrial y comercial del Estado, cuyo personal se vincula bajo la forma del trabajador oficial, salvo los servidores que ejerzan funciones de dirección, confianza y manejo, los cuales tendrán la calidad de empleados públicos. Asimismo, hizo alusión a los referidos contratos de prestación de servicios y determinó que, de acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y a los autos 450, 479 y 492 de 2021 de esta corporación, el conocimiento del caso corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De este modo, consideró que se trata de una pretensión de carácter laboral frente a una entidad pública, en la medida en que las entidades demandadas desconocen la relación laboral que reclama el demandante.

 

3. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[5]. El 26 de octubre de 2022, el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Medellín propuso conflicto negativo entre jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Señaló que el artículo 16 del acuerdo No. 12 del 8 de marzo de 2021 dispuso que, por regla general, las personas que prestan sus servicios a la ESU son trabajadores oficiales. De igual modo, alegó que el artículo 5 del Decreto Ley 3135 de 1968 estableció que las personas que prestan sus servicios a las empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales. De acuerdo con lo anterior, consideró que el cargo de defensor del espacio público, que desempeñó el demandante, corresponde al de un trabajador oficial. En ese orden de ideas, la demanda debe ser resuelta por la jurisdicción ordinaria laboral, de acuerdo con los autos 330 de 2021 y 441 de 2022 de la Corte Constitucional, en la medida en que el caso objeto de estudio encuadra dentro de la excepción consagrada en el artículo 105.4 de la Ley 1437 de 2011.

 

4. El caso cumple los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas del Auto 155 de 2019 proferido por la Corte Constitucional para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Primero, acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo, pues dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones niegan ser competentes para resolverlo. Por un lado, el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Medellín, que integra la jurisdicción ordinaria. Por otro lado, el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de la misma ciudad, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Segundo, se cumple el presupuesto objetivo, en tanto existe una causa judicial activa promovida por el ciudadano Didier Andrés Rodríguez Jaramillo en la que pretende, entre otras cosas, la declaratoria de la existencia de una relación laboral con las entidades demandadas. Tercero, satisface el presupuesto normativo, porque ambas autoridades plantean una disputa legal y jurisprudencial relacionada con la competencia. De un lado, el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Medellín sostuvo que no tiene competencia para resolver el presente asunto, de acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y los autos 450, 479 y 492 de 2021 de ese tribunal. De otro lado, el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Medellín fundamentó su falta de competencia en los autos 330 de 2021 y 441 de 2022 de la Corte Constitucional y el artículo 104.5 de la Ley 1437 de 2011. 

 

5. Reiteración del Auto 492 de 2021[6]. En esta providencia, la Sala Plena sostuvo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con una entidad pública, de acuerdo con una interpretación del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. La Sala explicó que las personas naturales se vinculan con el Estado a través de tres tipos de relaciones: i) como empleados públicos, en virtud de una relación legal y reglamentaria; ii) como trabajadores oficiales, por medio de un contrato laboral; y iii) como contratistas mediante el contrato estatal de prestación de servicios. Las dos primeras modalidades atienden a la existencia de un vínculo de carácter laboral, mientras que la última involucra uno de carácter contractual, a partir de lo dispuesto en el artículo 32.3 de la Ley 80 de 1993. Esta disposición habilita a las entidades del sector público a celebrar contratos de esta naturaleza con personas naturales para desarrollar actividades relacionadas con su administración o funcionamiento, en el evento en que dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, y por el término estrictamente indispensable.

 

6. Así, esta corporación señaló que el criterio relevante para definir la jurisdicción competente en estos asuntos es la naturaleza no laboral del contrato de prestación de servicios, celebrado entre los particulares y las entidades estatales. Ello, en razón a que lo que se pretende es examinar la actuación de la administración, es decir, “la revisión de contratos de carácter estatal para determinar, con base en el acervo probatorio, si se celebró un contrato de prestación de servicios o si, por el contrario, se configuró realmente una vinculación laboral”.

 

7. Igualmente, este tribunal, en reiterados pronunciamientos[7], ha establecido que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de las controversias relacionadas con la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios, celebrado con el Estado. Ello, en razón a que el ordenamiento jurídico ha habilitado a dicha jurisdicción para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y de las circunstancias específicas del caso concreto. Además, ha establecido que la jurisdicción de lo contencioso administrativo dispone de los mecanismos idóneos para que se analice y controvierta la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de acreencias derivadas de la celebración irregular de contratos de prestación de servicios con el Estado.

 

8. Naturaleza jurídica de la ESU y tipo de vinculación de sus servidores. De acuerdo con el Decreto Municipal n.º 179 de 2002 expedido por la Alcaldía de Medellín y los estatutos de la ESU, adoptados por su respectiva junta directiva, mediante el Acuerdo n.º 100 del 11 de diciembre de 2020, la entidad en comento «es una empresa industrial y comercial del estado del orden municipal, con personería jurídica, dotada de autonomía administrativa [y] financiera y patrimonio propio». De conformidad con el artículo 5 del Decreto ley 3135 de 1968, las personas que prestan sus servicios a ese tipo de entidades son trabajadores oficiales, salvo que los respectivos estatutos dispongan que las labores de dirección o confianza deban desempeñarse por empleados públicos. En el caso de la ESU, el artículo 16 de sus estatutos[8] se acoge a esa regla general y dispone que los únicos que ostentarán la calidad de empleados públicos son el gerente general, los gerentes auxiliares, el secretario general, el tesorero y el responsable de control interno. 

 

 

CASO CONCRETO

 

9. Cuestión preliminar: alcance de la pretensión del demandante. Didier Andrés Rodríguez Jaramillo reclamó el reconocimiento de una relación laboral con la ESU, entre el 27 de enero de 2006 y el 28 de febrero de 2013. Anotó que, entre el 27 de enero de 2006 el 30 de abril de 2011, la misma fue encubierta “bajo la modalidad de simulados contratos de prestación de servicios” y, entre el 1º de mayo de 2011 y el 28 de febrero de 2013, estuvo vinculado como trabajador en misión, mediante contratos laborales celebrados con empresas de servicios temporales. Esta distinción es relevante porque, como se verá, el estudio de los contratos de prestación de servicios celebrados por entidades públicas para disimular relaciones laborales, -como aquellos que, al parecer, dieron origen a la relación del actor con la ESU- corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según la regla del Auto 492 de 2021. Entretanto, la última parte de la vinculación -en la que supuestamente ya no se presentan tales contratos de prestación de servicios- parecería enmarcarse en la hipótesis regulada por los artículos 2.1 del CPTSS y 105.4 del CPACA, en virtud de los cuales, las discusiones derivadas de las relaciones entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales -como sería el caso del demandante por no haber desempeñado alguno de los cargos referenciados en el párrafo 8 supra- deben dirimirse ante la jurisdicción ordinaria laboral, según lo ha señalado esta Corporación, entre otros, en el Auto 1159 de 2021.

 

10.  Es decir, prima facie, puede advertirse que el interesado busca acumular pretensiones que corresponderían a autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. Ante tal situación, cabe recordar que en el Auto 1050 de 2021, este Tribunal sostuvo que «si el juez del conflicto advierte que una demanda contiene pretensiones de diversa naturaleza o que, prima facie, el demandante pretende la acumulación de pretensiones, debe atribuir la competencia para conocer del asunto al juez a quien corresponda conocer de la pretensión principal […], con el objeto de que sea éste quien decida sobre la admisibilidad y procedencia de la acumulación de las pretensiones». Bajo ese derrotero, la Sala anticipa que el asunto será asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, teniendo en cuenta que el origen de la relación cuyo reconocimiento persigue el demandante fue la actuación de una entidad pública que, aparentemente, celebró de forma irregular diversos contratos de prestación de servicios. Es decir, la pretensión del actor se vaciaría de contenido, si de forma previa, no se evalúa la presunta conducta irregular de la administración al suscribir dichos convenios, labor que corresponde exclusivamente al juez administrativo, como se verá adelante. Entender la reclamación del actor de otro modo, desnaturalizaría su pedimento y excluiría de contera el control judicial que debe ejercerse sobre los contratos que presuntamente dieron lugar a su vinculación con la ESU. Por ello, aunque el señor Rodríguez Jaramillo también alegó que parte de esa relación estuvo enmarcada en contratos laborales con empresas de servicios temporales, será el juez competente quien defina si la petición realizada al respecto puede resolverse bajo la misma cuerda procesal.

 

11. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia. El Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Medellín es la autoridad competente para pronunciarse sobre el presente asunto, de conformidad con la regla de decisión contenida en el Auto 492 de 2021, y que en esta oportunidad la Sala reitera. Lo anterior, porque:

 

(i)  El tipo de controversia planteada cuestiona la legalidad de los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública. De acuerdo con la información obrante en el expediente, el demandante pretende que se declare la existencia de una relación laboral con la ESU y el municipio de Medellín, presuntamente encubierta a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios. El demandante manifestó que se desempeñó como “defensor del espacio público”, cumplió jornada de trabajo, recibió salario mensual y destacó que la ESU ejercía “poder subordinante”.

 

(ii)             La revisión de contratos de prestación de servicios de naturaleza estatal corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo que resulta relevante para definir la jurisdicción competente en estos casos es la naturaleza no laboral del contrato de prestación de servicios suscrito entre los particulares y las entidades estatales, “para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad […] solo […] cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados […] y por el término estrictamente indispensable”, en los términos del numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Esto en la medida en que lo que se propone es el examen de la actuación de la Administración, es decir, la revisión de contratos de carácter estatal para determinar, con base en el acervo probatorio, si se celebró un contrato de prestación de servicios o si, por el contrario, se configuró realmente una relación laboral.

 

(iii)          En los casos en los que se discute el reconocimiento de un vínculo laboral con el Estado no es posible aplicar la misma regla que se utiliza para definir la autoridad judicial que conoce de las controversias suscitadas entre los trabajadores oficiales o empleados públicos y el Estado. En efecto, cuando hay certeza de la existencia de un vínculo laboral y no se discute una relación de subordinación entre la entidad pública y el trabajador o empleado, resulta válido definir la jurisdicción competente para conocer de estos asuntos con base en las funciones que dice haber ejercido el empleado o trabajador (criterio funcional) y la entidad a la cual se encontraba vinculado (criterio orgánico), para establecer si se trata de un trabajador oficial, que puede ejercitar la acción laboral ante la jurisdicción ordinaria del trabajo, o de un empleado público, caso en el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que debe dirimir el asunto. Sin embargo, esta regla no puede ser aplicada cuando el objeto de la controversia es, precisamente, el reconocimiento del vínculo laboral y el pago de las acreencias derivadas del encubrimiento de la relación por medio de la celebración de contratos de prestación de servicios con el Estado pues, en estos casos, se trata de evaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral. Adicionalmente, la única autoridad judicial competente para validar si la labor contratada corresponde a una función que “no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados” es el juez de lo contencioso administrativo.

 

Regla de decisión. De conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado, sin perjuicio de que se acumulen pretensiones relacionadas.

 

DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Medellín conocer la demanda promovida por Didier Andrés Rodríguez Jaramillo contra la Empresa para la Seguridad Urbana y el municipio de Medellín.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-3218 al Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Medellín para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Medellín y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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